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城市基础设施更新项目的投融资模式研究

改革开放以来,中国城市化进程快速增长,2020年末我国常住人口城镇化率超过60%,标志着从增量时代转向存量时代的城市化新时期的来临。一二线刚性限价城市核心区域土地开发趋近饱和、土地供应日益紧张,城市更新有助于盘活存量用地,推动空间转型升级,满足城市经济社会发展需要,逐渐成为城市发展的新常态。中央城市更新相关政策密集出台,随着“十四五”规划明确提出实施城市更新行动,城市更新已上升为国家战略。

同时,城市更新是一项复杂的系统工程,涉及的利益众多,程序繁复。要保障城市更新的顺利实施与落地,让城市更新项目实现持续不断的自我造血能力,需要探索合理的投融资机制,确保其建设的可持续资金投入。
  

城市更新的概念
  1、城市更新的定义
  城市更新是对城市中的旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村等已不适应现代化城市社会生活的地区进行更新,旨在完善城市功能,优化产业结构,改善人居环境,推进土地、能源、资源的节约集约利用,促进经济和社会的可持续发展。主要包括以下三类业务模式:
  1)拆除重建类:拆除重建类指的是对区域原有的建筑物仅做点状保留,其余基本全部拆除,再根据城市新的规划来重新建设的更新。更新之前和之后的土地使用权和用途完全发生变化。
  2)有机更新类:对区域内原有的建筑基本保留,改变或不改变原有使用功能,只有少量拆建的更新。在这个模式下,土地使用权主体、功能和用途是可变可不变的。
  3)综合整治类:这类基本不涉及房屋建筑的拆建,而是通过整治、改善、保护、活化来完善更新区域的基础设施、公共配套、美化环境,使整个改造区域的配套功能和环境完善提升。这类综合整治权属和用途是完全不变的,无法产出大量的经济效益,所以过去主要都是由政府以及相关的企业来进行投资。
  2、城市更新与棚改、旧改的区别
 1)城市更新与棚改
  城市更新与棚改的区别在于性质、对象和方式。棚改是政府主导的公益性项目,对象是居民住宅,方式主要是拆迁安置。因此,棚改实施主体通常是政府或ld乐动体育网址平台,融资渠道以棚改专项债和政策性银行贷款为主。城市更新的对象不仅包括居民住宅,还包括工业厂房和商业设施等其他设施;城市更新的方式不再局限于拆迁安置,还包括提升改造(微改造、综合治理)和改建扩建(功能改变);由于范围的扩大和模式的拓展,城市更新吸引到更多市场主体参与,不再是纯粹的公益性项目。
相较于粗放的棚改,城市更新更加强调“精细化”。有机更新是城市更新的重要概念,有别于过去的大拆大建,更多的是对原有建筑进行适当的改造和翻新,既保护了文化与历史的传承,同时也令城市和建筑面貌焕新。
 (2)城市更新与旧改
  旧改先于城市更新出现在中央文件中,而随着城市更新概念的提出,旧改也成为了城市更新的重要一环。2020年国办印发的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》提出,“城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程,对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有十分重要的意义。”从项目属性来看,旧改仍具有较强的公益性特征,而城市更新其他项目则市场化属性更强。


  3、城市更新的实施路径
  城市更新流程通常包括申报与立项阶段、规划编制与审批阶段、实施阶段、利益分配阶段四大环节。申报与立项阶段中较为核心的两个步骤是意愿征集和划定城市更新单元,二者能否达到各个城市更新政策的要求是立项成功与否的关键。在规划编制与审批阶段,城市更新的细化要求和专项规划被制定,城市更新的目标和责任被具体落实。而实施阶段将长期的更新愿景转化为公共和私营部门之间的财务、合同和体制关系,是确定更新项目主导力量和运作机制的关键所在。利益分配阶段也是政府、原权利人和市场三者之间的利益博弈环节,核心部分为地价计收和地价补缴。
   

城市更新的政策发展历程
   1、中央层面
   201912月,中央经济工作会议首次强调:“要加大城市困难群众住房保障工作,加强城市更新和存量住房改造提升,做好城镇老旧小区改造,大力发展租赁住房。要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,全面落实因城施策,稳地价、稳房价、稳预期的长效管理调控机制,促进房地产市场平稳健康发展。”
   202135日,李克强总理作政府工作报告,明确“十四五”时期要深入推进以人为核心的新型城镇化战略:加快农业转移人口市民化,常住人口城镇化率提高到 65%,发展壮大城市群和都市圈,实施城市更新行动,完善住房市场体系和住房保障体系,提升城镇化发展质量。
   20213月,“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出,加快转变城市发展方式,统筹城市规划建设管理,实施城市更新行动,推动城市空间结构优化和品质提升。城市更新成为我国重塑城市产业结构、提升消费水平、改善人居环境的重要路径。
   2、地方层面
   上海、广州、深圳是城市更新创新实践的排头兵,自上世纪90年代实践先行,在2010年以来加强立法与政策完善,目前已树立各具特色的上海模式、广州模式、深圳模式。2021年,随着城市更新出现在政府工作报告和“十四五”规划中,各地积极出台、完善城市更新政策、法规,据不完全统计,至少有17个省市已出台相关政策。2021年或将成为城市更新从地方探索向全国推广的起点。
   2020430日,成都市人民政府颁布《成都市城市有机更新实施办法》;2020628日,南京市人民政府颁布《开展居住类地段城市更新的指导意见》;202099日,重庆市住房城乡委员会发布《重庆市城市更 新工作方案》;202131日,《深圳经济特区城市更新条例》正式开始施行;202156日,《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》;202177日,《广州市城市更新条例(征求意见稿)》公开征求意见;2021810日,《上海市城市更新条例(草案)》公开征求意见。  


城市更新的各方参与主体

1、政府部门

政府部门需出台并完善城市更新的各项政策与条例,让城市更新项目有据可依;并设计城市发展的中长期规划,确保城市更新有序进行。
   2、地产开发与施工企业
   房地产正在从增量时代进入到存量时代,城市更新将成为下一个房地产风口。开发商可根据项目实际情况规划城市更新项目类型,如“工改商”、“工改民”、“民改商”等多种更新方式;施工企业可通过与开发商建立深度战略合作,寻求长期、稳定的项目。
   3、区域内国有企业
   城市更新项目涉及面广、影响大、涉及主体多、缺乏政策法规依据、审批监管环节多,区属国企对此具有特有优势:区情和城市更新项目情况熟悉,项目审批、监管等资源沟通、整合能力强,政府支持力度大,风险承受意愿强。区域内国有企业可牵头参与各种类型的城市更新项目的前期,成熟后通过招标等形式引进社会资本方,合作成立SPV公司完成城市更新项目。
   4、轻资产运营公司
   对于商业类型的城市更新项目,在前期设计调研阶段应充分考虑项目的区位特点与设计优势,选择合适的运营方案,并向各类潜在的运营公司征询专业性意见,充分论证项目可行性。
   5、金融机构
   金融机构可通过发放城市更新贷款、设立城市更新基金、专项债等多种模式为城市更新项目的投融资提出解决方案,参与主体包括国开行、股份制银行、私募投资基金等。

城市更新投融资模式研究
   1、地方政府利用财政资金直接投资
   以政府部门为主体,利用财政资金直接对外投资,通过市场化公开招标的方式,确定执行主体,完成如片区综合整治、老旧小区改造等公益性较强的民生项目。其建设资金的主要来源是政府财政直接出资。在计划经济时期,政府主导了财政拨款、组织实施、动迁、建设、协调和仲裁等更新项目的各个阶段和各个方面。市场经济时期,政府内逐步分化出市政公司、城建公司、住房保障中心等经济部门承担委托动迁和工程等工作。
地方政府直接出资模式主要针对公益性项目的建设、维护,需要当地政府具备良好的财力基础,并将资金纳入政府投资预算体系,按照政府投资条例要求进行投资。


   案例:河南省郑州市管城回族区老旧片区综合整治提升项目

   202011月,郑州市管城回族区住房保障服务中心作为项目执行主体通过公开招投标确定市场主体完成管城回族区老旧片区综合整治提升项目EPC工程总承包。
   该项目位于管城回族区境内,总投资约5.48亿,建设资金为财政资金。项目工程包括为城东路办事处辖区内的17个老旧小区改造项目,如二里岗、紫荆山南路、航海东路办事处辖区(片区综合整治);陇海、东大街、南关办事处辖区(片区综合整治);北下街、西大街、城东路办事处辖区(片区综合整治)。
   2、地方政府配套资金同时发行城市更新专项债
   以政府为主导,政府配套部分资金,其余缺口资金发行专项债。这种项目通常要求项目自身收益良好,能够覆盖债券本息,实现资金自平衡。


   案例:2020年粤港澳大湾区城镇老旧小区改造专项债券(一期)越秀区城市更新改造补短板项目

   建设内容:水环境治理项目:包含排水单元达标攻坚工程以及新河浦沿线生态恢复。片区品质提升工程:包含二沙岛人行道升级改造工程;土地整理;李白巷2号非遗及文创中心建设工程;华乐街辖内片区品质提升;黄花岗科技园(创新区)环境提升工程;越秀区智慧政务服务“新基建”建设工程等。公园基础设施升级改造:区属公园设施更新改造工程;人民公园景观优化提升工程。环卫基础设施品质提升:环卫垃圾收集等作业配套设施完善工程;垃圾投放点完善工程;公厕设施完善工程。
资金来源为区统筹:项目总投资为179,049.70万元。其中资本金132,049.70万元,计划发行专项债券47,000.00万元。
收入来源:土地出让收入、广告牌收入与公园收入(各公园场地及租金收入、游乐及其他经营收入)。
   3、地方政府授权地方国企为主体进行投融资
   由地方政府授权给地方国企作为城市更新项目的投资建设运营服务主体。以地方国企为主体,通过银行融资或资本市场融资完成城市更新项目的投资建设。地方国企投资模式下,城市更新项目的收入可能来源于项目收益、使用者付费、专项资金补贴等方面。


   案例:南京市石榴新村城市更新项目
   南京市石榴新村位于新街口附近,小区多为3层小楼,包括部分依楼而建的“毛坯子”住户。石榴新村房屋年代久,居住拥挤,设施落后,存在安全隐患。
   南京市秦淮区政府授权南京秦淮城市更新建设发展有限公司为南京市石榴新村城市更新项目投融资建设主体,该项目收益来源包括居民自筹的改造经费,更新项目增加部分面积销售及开发收益,按规定可使用的住宅专项维修资金,相关部门争取到的国家及省老旧小区改造、棚改等专项资金,市、区财政安排的城市更新改造资金等。该项目通过南京秦淮城市更新建设发展有限公司自筹资金解决项目资本金,通过银行贷款(建设银行的危改贷等)解决其他的资金来源。 

4、投资人模式
   城市更新的投资人模式是在地方政府的授权下,由地方国企作为城市更新项目的业主方,通过对外公开招投标确定合作方,由地方国企与合作方按照约定股权比例成立项目公司,由地方国资与项目公司签订开发投资协议,以项目公司作为城市更新项目的投融资建设管理实施方。投资项目的资本金来源于股东出资,项目其他资金通过市场化融资获得。
案例:河源市东源县城乡基础环境综合提升工程项目
   河源市东源县城乡基础环境综合提升工程项目投资额约为40.9亿元,建设内容包括土地综合整治、饮水工程建设(污水供水设施建设运营)、环保基础设施建设、灾害治理、流于综合治理、市政及交通设施建设。该项目采用“投融资+设计施工总承包+运维服务”模式实施,由东源县政府与东源县城乡建设投资有限公司签订的《授权委托协议书》,由东源县城乡建设投资有限公司作为综合提升工程项目的投资主体,对外招投标确定社会资本,和社会资本组建项目公司完成本招标项投融资、勘察设计、施工、运营、维护、管理和移交等工作。
   5、政府和社会资本合作模式(PPP模式)
   市场化机构参与是城市更新与棚改、旧改相比的最大亮点之一,可以通过一级项目招投标直接参与、或者经由ld乐动体育网址/国企委托代建参与、或者通过EPC模式、PPP模式参与。主要参与者仍然以地产开发商为主,但其中具备商业地产开发经验的主体更具优势。
   案例:南京市鼓楼区铁北片区城中村改造更新及产业发展项目
   投资规模:本项目总投资182.7亿元,包括前期费用3.8亿元、拆迁安置费111亿元、土地费用25.2亿元、基础设施建设5.8亿元、保障房建设13.5亿元、产业打造19.1亿元、建设期利息4.3亿元。
   收入来源:(1)金陵文化创意区收入:金陵埠文化创意空间&金陵埠历史文化街区租金收入、金陵埠船舶科技博物馆门票收入、金陵埠船坞咖啡租金、金陵埠电子竞技基地、绩效收入等。(2)幕府绿色智谷收入:配套科研用房出售收入、配套科研用房出租收入、配套房屋出租收入、配套人才公寓出租收入、辅助业务收入、绩效收入。(3)小市看世界收入:租金收入、税收绩效收入等。   

(4)保障房收入:底商出租收入、保障房安置收入。
   合作模式:采用建设-运营-移交(BOT)的方式实施。
   项目回报机制:采用可行性缺口补助+使用者付费的回报机制。
   项目合作期:共20年,其中建设期6年。
   资金来源:项目资本金比例为项目总投资的20%,资本金以外部分,拟以自有资金或债务融资方式筹集,占项目总投资额的80%
   该项目为国家财政部PPP入库项目。